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名家評論

城市供熱PPP項目BOT項目操作模式注意事項

時間:2019-10-11 14:31:40   作者:吉時刻   來源:注冊   評論:0
內容摘要:城市供熱PPP項目操作模式,是指政府部門在推進城市供熱PPP項目的過程中,基于項目的實際情況選擇確定的項目運作機制,參照財政部制定的PPP模式政策規范性文件,常見的PPP項目操作模式包括:委托運營..
2016年9月22日,住房城鄉建設部等部門發布《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》(建城[2016]208號),意見明確鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理等市政公用行業,鼓勵民間資本以直接投資或間接投資方式參與城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理設施建設和運營。意見要求落實土地供應政策,完善行業用電政策和金融服務政策,推動城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理等市政公用行業項目的發展。

2016年9月28日,國家發展改革委、住房城鄉建設部發布《關于開展重大市政工程領域政府和社會資本合作(PPP)創新工作的通知》(發改投資[2016]2068號),通知計劃選擇具有一定PPP工作基礎、有較好的項目儲備和發展空間的中小城市,探索中小城市的PPP創新工作。同時鼓勵部分省份在市政領域相關行業開展PPP創新工作,即開發市政領域市場,打破地域壟斷,完善費價機制,設置行業平均基準利潤率,支持提高市政產業集中度,完善行業監管機制,形成可復制、可推廣的經驗模式。

PPP模式是一種優化的項目融資與實施模式,以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念,政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議,這個協議不是對項目進行擔保的協議,而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定,這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是:政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來加快基礎設施建設及有效運營。

城市集中供熱區域供熱PPP項目操作模式


城市供熱PPP項目操作模式:

城市供熱PPP項目操作模式,是指政府部門在推進城市供熱PPP項目的過程中,基于項目的實際情況選擇確定的項目運作機制,參照財政部制定的PPP模式政策規范性文件,常見的PPP項目操作模式包括:委托運營(Operations Maintenance,OM)、管理合同(Management Contract,MC)、建設-運營-移交(Build-Operate-Transfer,BOT)、建設-擁有-運營(Build-Own-Operate,BOO)、建設-擁有-運營-移交(Build-Own-Operate-Transfer,BOOT)、建設-移交-運營(Build-Transfer -Operate,BTO)、轉讓-運營-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT)、改建-運營-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT)等。

參照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第5條:“基礎設施和公用事業特許經營可以采取以下方式:

(一)在一定期限內,政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業,期限屆滿移交政府;

(二)在一定期限內,政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業,期限屆滿移交政府;

(三)特許經營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業并移交政府后,由政府授予其在一定期限內運營;

(四)國家規定的其他方式。”即市政工程開展特許經營活動的,一般采用B/ROT、B/ROOT、B/RTO以及國家確定的其他方式。進而按照項目是否具備建設內容,《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發改投資[2016]2231號)按照新建項目或存量項目進行分類推薦操作模式,其中新建項目優先采用建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)、設計-建設-融資-運營-移交(DBFOT)、建設-擁有-運營(BOO)等方式。存量項目優先采用改建-運營-移交(ROT)方式。同時《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發改投資[2016]2231號)鼓勵各地區可根據當地實際情況及項目特點,積極探索、大膽創新,靈活運用多種方式。

城市供熱PPP項目運營管理

主要是指項目合作期限內社會資本或項目公司提供供熱服務以及供熱設施運營維護管理。

城市供熱PPP項目提供供熱服務,供熱服務的質量和效率主要考核指標是供熱溫度,即獲得供熱服務的室內溫度,實踐中城市供熱PPP項目應確保提供供熱服務周期符合當地供熱需求。此外,城市供熱關乎國計民生,廣泛影響社會公眾利益,因此城市供熱PPP項目十分重視供熱安全,通常要求社會資本或項目公司建立應急處理機制,保障項目應對供熱事故的能力。

城市供熱PPP項目運營過程中的供熱設施運營維護管理,主要是指社會資本或項目公司對供熱熱源、供熱管網的運營維護,通常包括項目的日常維護和年度維護,為保障城市供熱需求,項目年度維護通常要求在非供暖期間內完成,其年度維護計劃通常需經政府部門同意后方可實施,保障政府部門對項目設施維護的知情權并合理評估供熱設施維護對供熱安全的影響。

實踐中通常需要注意供熱設施的界面劃分,特別是供熱管網設施的界面劃分,對于新建樓房等采暖需求設施,供熱經營企業可以參與竣工驗收,不符合供熱驗收需求的,供熱經營企業可拒絕將供熱設施主線、支線管網接入。通過制度形式明確劃分了供熱企業經營者與供熱用戶之間的界面,便于實踐過程中明確各方的權利義務。

此外,城市供熱PPP項目所確定的供熱面積在實踐運營過程中呈逐步增長態勢,一般增長速率為5%/年。關于供熱設備、設施的投資建設,政府部門在制定供熱專項規劃時,通常會設定特定區域內的供熱近期規劃和遠期規劃,通常近期規劃為5-10年,而《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)規定PPP項目合作期限原則上不低于10年。供熱信息網了解到因此城市供熱PPP項目合作期限通常較城市供熱近期規劃長,而確定城市供熱PPP項目的投資建設范圍通常以城市供熱近期規劃為準。

隨著城市供熱面積的增加,城市供熱PPP項目面臨供熱富裕度降低、供熱能力不足的問題,需要進行城市供熱設備、設施的擴建。部分城市供熱PPP項目在項目實施方案、PPP項目協議中約定由近期供熱設施的中標社會資本直接負責遠期供熱規劃范圍內的供熱設施的投資建設和運營維護,此種類型的約定存在法律風險。主要理由是根據《政府采購法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等規定,PPP項目社會資本的選擇需通過政府采購程序進行,選擇社會資本的政府采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。

在前述采購方式中,只有適用單一來源采購方式能夠確定近期規劃范圍的城市供熱PPP項目社會資本參與遠期供熱規劃范圍內的項目。《政府采購法》第31條規定:“符合下列情形之一的貨物或者服務,可以依照本法采用單一來源方式采購:(一)只能從唯一供應商處采購的;(二)發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的;(三)必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求,需要繼續從原供應商處添購,且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。”在城市供熱PPP項目中,唯一確定直接選擇近期規劃供熱設施的社會資本作為遠期供熱規劃的社會資本的理由是必須保障近期供熱規劃和遠期供熱規劃范圍內的供熱設施的一致性和供熱配套服務需求,但《政府采購法》限制適用單一來源采購方式的合同金額,即添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十。導致遠期供熱規劃項目設施選擇社會資本適用單一來源采購方式存在法律障礙。

PPP特許經營權需要具備以下要素:

(1)發生領域為:基礎設施和公用事業領域;
(2)參與主體為政府方和社會資本方/企業;
(3)特許經營權內容包含:承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作;

(4)特許經營權的取得方式為:通過競爭方式取得,即排除行政審批、許可取得等情況下的特許經營權;
(5)社會資本取得收益方式:包含使用者付費或政府付費兩種收益來源;(6)特許經營不同于行政許可,行政許可能使企業取得某項經營資質,而特許經營將使某企業在特定區域一段時間內擁有經營權。

PPP特許經營權六個方面爭議焦點:

一、特許經營授予主體:經縣級以上政府授權才能取得特許經營權!

【綜合分析】根據《基礎設施和公用事業特許經營辦法》第十四條有關“縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經營項目有關實施工作,并明確具體授權范圍”規定,在2015年6月1日以后,特許經營實施機構只能由縣級以上人民政府授權相關部門相應職權后方可履行相應職責。

二、授予程序:未經競爭性程序的授權無效

【綜合分析】 盡管沒有法律及行政法規規定,鑒于目前特許經營立法缺位,但基礎設施及公用事業特許經營涉及重大公共利益,可以認定未經競爭性程序授予的特許經營權無效,
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